Контроль в рамках системы управления охраной труда
09.01.2018 12:03:00
Как известно, основной целью системы управления охраной труда (СУОТ) является создание в организации условий, направленных на предотвращение травмирования, смертельных случаев и профессиональных заболеваний работников. Для обеспечения успешного функционирования СУОТ деятельность в рамках реализуемых в ней процессов и процедур требует постоянной оценки их эффективности.
Как известно, основной целью системы управления охраной труда (СУОТ) является создание в организации условий, направленных на предотвращение травмирования, смертельных случаев и профессиональных заболеваний работников. Для обеспечения успешного функционирования СУОТ деятельность в рамках реализуемых в ней процессов и процедур требует постоянной оценки их эффективности.
Авторы:
Сергей Владимирович ВИХРОВ,
начальник научно-исследовательского отдела
АО «Клинский институт охраны и условий труда»
Виктор Васильевич ИВАНОВ,
ведущий научный сотрудник научно-исследовательского отдела
АО «Клинский институт охраны и условий труда»
Вместе с тем, существующая в настоящее время на российских предприятиях практика организации контроля в рамках СУОТ, основанная на реактивном подходе, в соответствии с «моделью наказания виновных и штрафных санкций», уже не согласуется с изменившимися условиями и уровнем развития производства. Контроль, который сводится только к проверке выполнения работниками их обязанностей, а также заданий руководства, устарел, т.к. не способствует достижению целей, например, на основе анализа несоответствий и не направлен на улучшение СУОТ. Поэтому на смену «старой модели» должна прийти основанная на превентивности «модель профилактического соответствия», способствующая внедрению мероприятий профилактики и предупреждения нарушений и происшествий.
В связи с этим особую значимость приобретает реализация процедур самооценки эффективности деятельности в рамках СУОТ, проводимых самой организацией на регулярной основе и позволяющих ей принимать обоснованные решения, как стратегического характера, так и направленные на улучшение конкретной деятельности, например, в масштабах одного подразделения. В успешно функционирующих системах управления руководителями СУОТ улучшения показателей по охране труда, как правило, достигают на основе вовлечения работников и стимулирования их творчества.
Учитывая возросший интерес специалистов по охране труда к разработке СУОТ, контролю изначально следует уделять большее внимание, т.к. он является важнейшим элементом системы управления, реально способствующий достижению целей. Под контролем в рамках СУОТ понимают регулярный процесс проверки соответствия фактического состояния СУОТ установленным целям, осуществляемой на основе сопоставления показателей, характеризующих фактическое состояния СУОТ, и целевых показателей. Из этого утверждения следует, что термин контроль не является односложным и простым для понимания. Целью данной статьи является рассмотрение контроля под углом зрения управления в рамках СУОТ, кроме того представляется интересным рассмотрение также и других аспектов контроля.
В переводе с английского «Control» – это:
1) управление, руководство;
2) власть;
3) надзор, содержание, контроль, проверка, регулирование.
При толковании данного термина в обиходе под контролем иногда понимают деятельность лиц, занятых проверкой. Слово «контроль» многим людям обычно не нравится, т.к. оно вызывает, прежде всего, отрицательные чувства, связанные с ограничениями самостоятельности, принуждением и другими негативными эмоциями. Один из аспектов функции контроля, связанный с его формальной внешней стороной, действительно состоит в подчинения кому-либо или чему-либо. Однако основной задачей контроля в СУОТ является выявление момента, когда необходимо определить и своевременно принять корректирующие действия для обеспечения достижения организацией своих целей в области охраны труда. И именно эта деятельность является главной в содержании функции контроля.
Таким образом, контроль, как функция СУОТ, представляет собой вид управленческой деятельности, обеспечивающий возможность удержания показателей организации на запланированном уровне путем периодической оценки, сопоставления текущих результатов деятельности с установленными планами по достижению целей и принятия необходимых корректирующих действий.
Согласно стандартам ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS и ISO DIS 45001:2016 [2, 3], основой подхода (моделью) функционирования СУОТ должен являться так называемый цикл PDCA (Plan – Планируйте; Do – Делайте; Check – Проверяйте; Act – Действуйте), часто называемый циклом Деминга-Шухарта. Ниже, на схеме рисунка 1 приведено представление цикла PDCA согласно стандарту ISO DIS 45001:2016.
Представленный на рисунке 1 элемент СУОТ, соответствующий в цикле PDCA элементу «Сheck» (контроль), разработчиками стандарта обобщенно назван как «Оценка показателей деятельности». Согласно ISO DIS 45001:2016 оценка показателей деятельности в СУОТ должна осуществляться на основе измерения (оценивания) результатов операций и процессов с учетом политики и целей, а также мониторинга их путем регулярного отслеживания, и должна включать информирование о полученных результатах.
Рисунок 1 – Цикл PDCA в соответствии с ISO DIS 45001:2016
Применение мониторинга здесь имеет своей целью не столько непосредственное определение состояния системы, или отдельного процесса (рабочей операции), а главным образом процесс регулярного наблюдения за оцениваемыми показателями. Контроль не должен сводиться только к определению соответствия установленным требованиям, хотя эта функция в процессе контроля постоянно присутствует и используется. Многие задачи по охране труда не могут решаться только на основе контроля. Кроме того, контроль не должен являться целью, а служить средством для обеспечения своевременного принятия корректирующих действий, необходимых для достижения целей организации.
При осуществлении управления, необходима как проверка соответствия требованиям, так и направление действий, и устранение препятствий для этих действий. Выявленные при контроле отклонения должны оцениваться, на сколько они важны для достижения поставленных целей и на основе анализа сопровождаться формированием корректирующих действий и т.д. При реализации в СУОТ процессного подхода контроль направлен не на одноактную проверку соответствия, а на контроль функционирования процесса на всем протяжении от входа до выхода. В этом случае оценивается не непосредственно результат, а влияние на процесс с целью предупреждения возможных несоответствий.
Успешное осуществление функций контроля в СУОТ возможно лишь при создании механизмов контроля и анализа результатов и принятие решений о корректирующих действиях. В соответствии с требованиями стандартов ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS и ISO DIS 45001:2016, а также рекомендациями Типового положения о СУОТ, утвержденного Минтрудом России от 19.08.2016 № 438н, Руководства МОТ-СУОТ 2001/ILO-OSH 2001, ГОСТ 12.0.230.2-2015 и др. в рамках СУОТ предусматривается создание общей системы контроля и разработка отдельных ее механизмов. В частности, в СУОТ должны разрабатываться процедуры проведения систематических проверок всех элементов СУОТ. В указанных документах содержится также требование, например, о необходимости оценки организацией соответствия своей деятельности нормативным требованиям охраны труда и осуществления мониторинга результатов такой оценки.
Важное значение имеет также требование об обеспечении проведения регулярных внутренних аудитов (проверок) СУОТ. Данный вид проверки следует рассматривать как инструмент управления, предназначенный для обеспечения высшего руководства организации достоверной информацией, позволяющей определить соответствие деятельности в области охраны труда критериям, задаваемым на основании требований нормативных актов по охране труда, требований стандартов, относящихся к СУОТ, других требований. Анализ результатов таких проверок позволяет своевременное внесение адекватных корректив в СУОТ на основе таких критериев. Наличие в СУОТ такого механизма контроля обеспечивает формирование обратной связи высшего руководства с подразделениями и работниками в целях рационального планирования и непрерывного совершенствования всей системы управления.
Следует отметить необходимость контроля для деятельности по управлению рисками, который должен являться частью обязанностей руководителей всех уровней. Особенно важным в этом случае является контроль для руководителей подразделений. После того, как разработано мероприятие по снижению рисков, связанных с выполнением определенного вида работ, необходимо так же тщательно разработать меры контроля по удержанию оцененного риска на запланированном уровне при реализации внедряемого мероприятия. Отметим, что меры контроля должны носить постоянный и комплексный характер. По существу, необходим мониторинг рисков и мер управления рисками. В частности, контроль в отношении деятельности работников должен быть направлен на решение следующих задач, например, все ли работники, занятые при выполнении данной работы, знают:
– как правильно использовать все представленные в рабочей зоне меры контроля?
– кому необходимо сообщать обо всех возникающих проблемах и недостатках мер контроля?
– что им необходимо делать в случае возникновения несчастного случая или чрезвычайной ситуации?
Со стороны руководителя на основе анализа должно быть принято решение о мерах контроля и их реализации (о внедрении мер контроля). Здесь речь может идти об очень широком наборе средств, особенно если в организации уже принята определенная система контроля. В частном случае – это установление целей контроля (например, это устранение легких травм или исключение травм со смертельным исходом и др.), назначение ответственного лица за осуществление контроля, установление показателей и порядка контроля, включая периодичность оценки результативности контроля, установление критериев и алгоритма действий в случае выявления отклонений в работе контрольных мер. В общем случае контрольные меры могут предусматривать применение технических, в том числе программных средств контроля. При этом мониторинг может включать, но не ограничиваться только этим, следующие действия:
– осмотр средств защиты (результаты);
– анализ результатов контроля за состоянием технических средств защиты;
– пересмотр средств и методов контроля и др.
– проверку наличия проекта проведения работ или технологических карт с указанием требований охраны труда при выполнении работ;
– наличие наряда-допуска и др.
В общем случае контроль риска может включать в себя мониторинг, повторную оценку и соблюдение принятых решений. Для того чтобы управление рисками носило более предупреждающий, нежели реактивный (ответный) характер, как реакция на произошедшее негативное событие, система оценки и мониторинга должна обеспечивать возможность раннего обнаружения отказов средств контроля и ненадлежащего применения методов управления. В этой связи, для поддержания необходимого уровня эффективности мониторинга руководители должны обеспечить широкую вовлеченность персонала. Необходимо, чтобы персонал был компетентен в вопросах мониторинга. Недопустимо, чтобы причастный персонал оказывал негативное воздействие на средства контроля и методы управления. Мониторинг – как наблюдательная деятельность, должен быть организован в рамках тщательно разработанной процедуры СУОТ с тем, чтобы обеспечивалась возможность принятия своевременных превентивных мер и планов, связанных с конкретной деятельностью. Наряду с проактивным мониторингом оценка показателей, связанных с состоянием профессионального здоровья, инцидентами, включая несчастные случаи, имевшими место в предыдущий период (реактивный мониторинг), позволяет руководителям облегчить последующий анализ необходимости в корректирующих и предупреждающих действиях.
Таким образом, в СУОТ контроль необходим везде, где выполняются определенные задачи по достижению установленных целей в области охраны труда. Управленческий контроль, т.е. контроль в деятельности подразделений и организации в целом может осуществляться по множеству различных направлений. При применении контроля в управленческой деятельности уменьшается неопределенность, поскольку никакое планирование, даже самое тщательное, не может учесть всех возможных осложнений и обстоятельств. Мероприятия контроля выявляют их и дают возможность корректировать программу действий. Появляется возможность предотвращения возникновения непредвиденных критических ситуаций: никакая даже тщательно организованная деятельность в рамках СУОТ не застрахована от ряда мелких ошибок и упущений. Если их вовремя не исправлять, их количество может превысить некую «критическую массу». Мероприятия контроля позволяют выявить и исправить их, не дожидаясь кризиса.
В процессе контроля выявляются не только деструктивные, но и конструктивные явления: контроль позволяет выявить также и эффективные решения, определить перспективные направления деятельности.
К функциям контроля можно отнести:
– выявление отклонений от требований нормативных правовых актов различных уровней;
– анализ причин отклонений (в том числе, выявление коренных причин);
– коррекция и корректирующие действия, а также предупреждающие действия, в том числе на основе разработки предложений по устранению выявленных нарушений (несоответствий);
– привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушения и поощрение работников, сделавших ценные предложения;
– информирование работников о полученных результатах контроля.
В настоящее время известны различные методические подходы к организации контроля. Отметим для примера следующие три категории систем контроля.
1. Системы контроля следящего типа. Наглядным примером контроля может служить система контроля за качеством продукции, широко используемая фирмами Японии.
2. Контроль типа «да/нет». Здесь для того чтобы приступить к работе на следующем этапе, необходимо одобрение работы, выполненной на предыдущем этапе, которое зависит от результатов контрольной проверки.
3. Система контроля по результатам. Заканчивается работа, действие, цикл и т.д., и результаты сравниваются с установленными нормами. Упомянутые три категории систем контроля, безусловно не исчерпывают все многообразие методов контроля, например, получающие развитие технические средства контроля, интегрированные в программные комплексы управления производством, а также роботизированные производственные системы.
На практике при разработке процедур контроля можно рекомендовать пользоваться подходом, основанным на цикле PDCA, который применим к любому элементу СУОТ и отдельному процессу (называемым в этом случае нередко «Золотым правилом»). Т.к. в правильности процедур можно убедиться, лишь реализуя их на практике и проверке их результативности.
В качестве примера организации в рамках СУОТ контроля, основанного на «Золотом правиле», на рисунке 2 приведен укрупненный алгоритм проведения контроля, включающий следующие этапы:
– планирование контроля;
– подготовка к проведению контроля;
– проведение контроля;
– анализ результатов контроля;
– разработка корректирующих действий и мероприятий;
– назначение ответственных лиц и выделение ресурсов;
– проверка исполнения корректирующих действий.
На этапе планирования контроля необходимо сформулировать цели и задачи предстоящего контроля. С этой целью проводится исходный анализ результатов предыдущего аналогичного контроля. Желательно оценить его уровень на основе признаков, характеризующих действия работников и их руководителей. Например, если действия работников основаны на существующих процедурах, и тогда требуется обратить внимание на саму процедуру. Если контроль за действиями работников основан только на требовании правильного поведения, то по-видимому, необходимо обратить внимание на инструктажи и обучение по охране труда, допуск к работе и т.д.
При подготовке к проведению контроля определяют применяемые подходы и средства контроля в зависимости от результатов исходного анализа. Важно, чтобы члены группы, проводящей контроль, были хорошо осведомлены о программе планируемого контроля и подготовлены по всем его вопросам. Необходимо также подготовить вспомогательные средства контроля, например, тщательно продуманные чек-листы. В некоторых случаях по предварительному согласованию допускается фото-и видео регистрация объектов контроля. Безусловно, при подготовке большое значение имеет установка руководителя группы контроля. Например, важно, чтобы вся проверка не сводилась только к выявлению недостатков, которые неминуемо приведут к остановке процессов. В этой связи можно отметить, что многие руководители предприятий, привлекающие специалистов сторонних специализированных организаций, ожидают от контроля не только услышать о выявленных недостатках, но и получить конструктивные предложения по улучшению исследуемых процессов.
Проведение контроля следует рассматривать в качестве процедуры, направленной на проникновение в сущность производственных процессов, включающее, как наблюдение за действиями работников и взаимодействие их с непосредственными руководителями и с работниками других подразделений, так и ознакомление с технологическими документами и документами по охране труда. Важным элементом в проведении контроля является диалог с работниками и непосредственными руководителями. Свидетельства контроля должны документироваться, с тем, чтобы затем можно было соотнести их с соответствующими критериями и делать необходимые выводы. Членам группы, проводящей контроль, рекомендуется поддерживать позитивный подход: выявлять факты, а не только ошибки или несоответствия – невыполнение требований. Здесь целью должно быть определение коренных причин несоответствий или грубых нарушений. В ряде случаев необходимо выявить дополнительные факты для подтверждения того, действительно ли это несоответствие, и не становиться на путь получения механического «да» или «нет». При этом, однако, полезно помнить, что если нет свидетельства, то нет и несоответствия.
При анализе результатов контроля используются документированные свидетельства. Применительно к СУОТ в целом анализируются результаты:
– оценки Политики работодателя в области охраны труда;
– процедур (процессов) СУОТ по предотвращению травмирования и профессиональных;
– распределение обязанностей, ответственности и подотчетности по охране труда;
– определения требуемых изменений в функционировании СУОТ, включая изменения в Политике и в целях;
– сопоставления планируемых и фактически достигнутых целей (целевых показателей (индикаторов));
– определения требуемых корректирующих действий;
– проведения идентификации опасностей, оценки рисков и результаты контроля рисков;
– обеспечения обратной связи с подразделениями и работниками в целях рационального планирования и совершенствования СУОТ.
Рисунок 2 – Укрупненный алгоритм контроля в рамках СУОТ
Определение, какие именно предупреждающие и корректирующие действия и мероприятия необходимы – это основная цель контроля. Поэтому важно, чтобы предложения по корректировке были обдуманными с точки зрения практического воплощения, а также обоснованы экономическими расчетами. Не менее важна поддержка предложений со стороны высшего руководства и представителей работников.
Для обеспечения практической реализации предложений по корректировке высшим руководством должны быть назначены ответственные лица и выделены соответствующие ресурсы. В обязанности назначенных должностных лиц в этом случае вменяются конкретные обязательные действия и сроки выполнения.
При документальном оформлении планов мероприятий по достижению целей по корректировке представляется возможным осуществлять контроль выполнения отдельных этапов плана, анализировать их и при необходимости корректировать цели.
В качестве примера рассмотрим некоторые аспекты контроля обеспечения безопасного выполнения подрядных работ. Известно, что основной причиной травматизма при выполнении работ подрядными организациями являются недостаточная организация выполнения работ, слабая мотивация персонала на безопасное выполнение работ и отсутствие должного контроля за состоянием охраны труда со стороны руководителей. Зачастую низкая организованность является следствием выполнения подрядных работ без проектов производства работ (ППР), призванных обеспечивать безопасность подрядных работ, включая работы на высоте, как источник высокого травматизма.
Важно отметить, что перед руководителями, ответственными за организацию работ по договору подряда, зачастую не ставится конкретной цели по организации безопасной работы персонала подрядной организации (например, недопущение смертельных случаев, связанных с падением работников с высоты и т.п.). Внимание руководителей направлено в большей степени на контроль соблюдения нормативных требований, и в меньшей степени на анализ рисков и принятие конкретных мер управления действиями персонала на стройплощадке или в зоне выполнения монтажных работ по недопущению травмирования работников. Отсутствие ППР ведет не только к снижению качества работ, но и непосредственно к нарушению технологии производства работ, и соответственно к реализации не всегда продуманных и безопасных решений. При этом непродуманность, как правило, является следствием неоправданной импровизации.
Работа без ППР, из-за отсутствия письменно зафиксированных требований охраны труда к выполняемой работе неизбежно приводит к снижению требовательности руководителей к соблюдению персоналом требований охраны труда, обязательных для исполнения при производстве подрядных работ, в том числе с применением предусмотренного оборудования, инструментов, приспособлений, сырья и материалов. Практикой подтверждается, там, где на стройплощадке нет порядка, работы проводятся не в соответствии с технологическим процессом, отсутствует контроль соблюдения требований охраны труда, там, как правило, наблюдаются случаи травмирования работников. Такая организация работ не может обеспечить снижения травматизма, так как в этом случае не представляется возможным на стадии планирования предварительно оценивать риски, связанные с выполняемой работой, и своевременно принимать превентивные меры по их снижению. В этом случае нельзя осуществить эффективный контроль соответствия требованиям охраны труда.
Особенно большие риски могут возникать из-за отсутствия ППР при выполнении подрядных работ на ответственных промышленных объектах повышенной опасности (атомная станция, нефтеперерабатывающий промышленный объект, нефте- или газопроводы и т.п.). Работы, выполняемые специалистами подрядной организации в этом случае должны быть особенно тщательно организованы и проводиться с учетом установленных в рамках СУОТ процессов (процедур). Роль ППР в подобных работах трудно переоценить, так как этот документ призван быть важнейшим рабочим документом, содержащим выверенный порядок технологических операций (последовательность работ), перечень конкретных требований по охране труда к каждой выполняемой работе (операции), рисков, связанных с этими работами, расположения на площадке оборудования, применения приспособлений, инструментов, сырья и материалов.
Таким образом, ППР дает возможность организации и проведения обоснованного контроля соблюдения нормативных требований охраны труда, что в свою очередь обеспечивает повышение безопасности работников подрядной организации, а также работников основных подразделений заказчика.
В заключении следует отметить наметившуюся тенденцию, выражающуюся в повышенном внимании руководителей только к процессу контроля выявления нарушений (несоответствий), оставляя без внимания определение путей улучшения деятельности. В результате широкого применения такого подхода на практике у работников может возникать так называемое поведение, ориентированное на контроль, отмеченное профессором Й. Кондо [7]. В этом случае подчиненные будут стараться делать только то, что конкретно контролируется руководством. Такой подход, очевидно, будет стимулировать сотрудников лишь хорошо выглядеть при контроле, а не способствовать достижению необходимого результата.
ВЫВОДЫ
1. Контроль является одним из важнейших элементов системы управления охраной труда, т.к. по существу контроль обеспечивает формирование обратной связи высшего руководства с деятельностью в подразделениях. В результате достигается улучшение функционирования СУОТ за счет принятия обоснованных управленческих решений с учетом данных, полученных в ходе контроля. При организации контроля рекомендуется следовать «золотому правилу», основанному на цикле PDCA.
2. При осуществлении контроля, необходима как проверка соответствия требованиям, так и конструктивные предложения по улучшению исследуемых процессов. Проверка не должна сводиться только к выявлению недостатков, которые неминуемо приведут к остановке процессов. Выявленные при контроле отклонения должны оцениваться, на сколько они важны для достижения поставленных целей и на основе анализа сопровождаться формированием корректирующих действий.
3. Мониторинг и управление рисками – является важнейшим инструментов СУОТ, обеспечивающим раннее выявление отклонений от планов управления рисками и принятия своевременных корректирующих действий, направленных на повышение безопасности работников.
БИБЛИОГРАФИЯ
[1]. Типовое положение о системе управления охраной труда (утв. приказом Минтруда России от 19 августа 2016 г. № 438н).
[2]. ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS 18001:2007 Системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья. Требования.
[3]. ISO/DIS 45001:2016 Системы менеджмента охраны здоровья и безопасности труда – Требования и рекомендации по применению.
[4]. Руководство по системам управления охраной труда. МОТ-СУОТ 2001 / ILO-OSH 2001. Guide on occupational safety and health management systems. Женева: Международное бюро труда, 2003.
[5]. ГОСТ 12.0.230-2007 ССБТ. Системы управления охраной труда. Общие требования.
[6]. ГОСТ Р ИСО 19011-2012 Руководящие указания по аудиту систем менеджмента [ISO 19011:2011 Guidelines for auditing management systems (IDT)].
[7]. Йосио Кондо. Управление качеством в масштабах компании. Становление и этапы развития. Пер. с англ. Е.П. Маркова, И.Н. Рыбакова /Научное редактирование А.В. Глазунов, В.А. Лапидус, М.Е. Серов. – Нижний Новгород, СМЦ «Приоритет», 2002, 252 с.
Все публикации
